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完善民事诉讼独任制适用范围应当把握的六个问题【斑斓·司改】

时间:2020-03-15 19:19:19    点击: 92次    来源:法律在线    作者:张曼雨 - 小 + 大

完善民事诉讼独任制适用范围应当把握的六个问题【斑斓·司改】

编 者 按
为稳妥有序推进民事诉讼程序繁简分流改革试点,指导试点工作,规范试点做法,最高法院近期拟在《人民法院报》推出试点文件系列解读文章,本文为该系列第一篇。
作 者 | 何 帆 (最高人民法院)
出 处 |《人民法院报》·理论周刊
按照全国人大常委会有关授权决定,最高人民法院于2020年1月15日印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》(以下简称《实施办法》)。《实施办法》第十六条至第二十条突破传统审判组织配置模式,适当扩大了独任制的适用范围。
试点工作启动后,各地试点法院积极探索适用独任制审理部分一审普通程序案件和二审案件,并在实践中总结经验、完善规则,开局态势良好、稳妥有序。据了解,部分地区也出现了对试点精神把握不到位、试点程序适用不妥当的现象。为统一思想认识、有序推进试点,从《实施办法》相关规定原意出发,笔者就民事诉讼程序繁简分流改革试点中如何理解和把握“扩大独任制适用范围”作一释明。

完善民事诉讼独任制适用范围应当把握的六个问题【斑斓·司改】

第一
应当准确把握独任制改革的价值取向
司法是重要的公共资源,总量有限,增扩不易,面对海量案件,只能区分繁简难易、按照所涉利益,统筹调配人力、分配法庭、设置程序、安排审限,不可能对所有案件平均用力。案件若由一名法官即可妥善审理,安排多人参审就可能影响本可投入其他案件的力量,导致资源配置错位、快慢分道失序。
从制度安排上看,如果审判组织形式与审判程序、审级设置严格绑定,无法根据案件类型、难易程度等因素灵活确定,将不利于司法效能提升。此次试点扩大独任制的适用范围,一个重要价值取向就是要优化配置司法资源,分别发挥独任制灵活高效、合议制民主议决的制度优势,从审判组织安排上确保“简案快审,繁案精审”,推动资源投入与诉讼程序“匹配适当,精准施力”,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

完善民事诉讼独任制适用范围应当把握的六个问题【斑斓·司改】

司法实践中,要把握独任制改革的正确价值取向,我们必须坚决纠正三种较典型的错误认识。
一是“减负降压论”。
这种观点认为,扩大独任制适用范围,只是为了减轻基层审判压力,甚至是对“形合实独”现象的变相肯定。
前文述及,之所以将审判组织形式与特定程序、审级“松绑”,目的就是进一步明确审判组织适用标准,推动司法资源与案件特点精准匹配,清除“形合实独”等错误做法的制度土壤。试点启动后,该独任就要实事求是独任,无论是普通程序案件还是二审案件,但不能因为独任就减损诉讼程序的功能价值;该合议就应严肃认真合议,而且必须是全程留痕、深度参审、集体负责的实质性合议。
二是“程序简化论”。
这种观点认为,审判组织的形式精简了,对应的审判程序也可以全面简化。代表性看法是,普通程序案件如果可以与简易程序案件一样独任审理,那么,由法官独任审理的普通程序案件,庭审程序和裁判文书也可以套用《实施办法》中关于简化简易程序的规定,全面简化处理。
上述观点的错误之处,是将资源配置模式与程序保障程度混为一谈。案件既然适用普通程序,就必须提供对应的一整套程序保障,不能因为是独任审理,就删繁就简、克扣程序、弱化保障,如此一来,适用普通程序就仅具审限意义,而无程序功能。在任何情况下,程序的简化都不能以牺牲公正、弱化保障为代价,如果将效率作为简化程序的唯一价值取向,效率的价值就毫无意义。
另一方面,审判组织形式只是影响资源配置、确保审慎裁判的因素之一,不影响对程序性质的判断,也不属于程序选择权事项。即使当事人约定适用独任制或合议制,最终采取什么样的审判组织形式,仍应当由人民法院判断并决定。同理,也不能仅因适用独任制,就减免普通程序、二审程序的诉讼费用,因为程序的性质未变、提供的配套保障未变。
三是“类推扩张论”。
这种观点认为,既然已经有立法机关授权,就可以将扩大独任制适用范围的规定类推扩张至其他诉讼领域。例如,在行政案件第一审普通程序或者二审程序中探索适用独任制,甚至考虑在中级法院、专门法院第一审程序中适用独任制。
上述观点严重违反依法有序推进试点原则,应当予以纠正。关于扩大独任制适用范围,《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》(以下简称《授权决定》)仅授权调整适用《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第三十九条第一款、第二款和第一百六十九条第一款,未涉及行政诉讼领域。因此,不能脱离授权决定和《实施办法》确定的制度框架扩大试点范围。试点城市之外的法院,也不得适用《实施办法》中涉及法律调整的条文。
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《民事诉讼法》第三十九条第一、二款:“人民法院审理第一审民事案件,由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数,必须是单数。”“适用简易程序审理的民事案件,由审判员一人独任审理。”
第一百六十九条第一款:“第二审人民法院对上诉案件,应当组成合议庭,开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,可以不开庭审理。”
第二
应当准确把握普通程序适用独任制的标准
在试点基层法院,第一审程序中将出现独任小额、独任简易、独任普通和合议普通四种组织模式。其中,在普通程序案件中适用独任制并无先例,适用标准需要进一步明确。
按照《实施办法》第十六条第二款,基层法院可以由法官一人适用普通程序独任审理部分事实不易查明,但法律适用明确的案件。需要强调的是,对“事实不易查明,但法律适用明确”标准的把握,应当整体考虑,不宜孤立理解。所谓“法律适用明确”,是指事实查明之后,无论结果是正或反,都能形成清晰、明了的法律关系,有明确的法律规范与之对应,在解释和适用上基本不存在空白与争议。
所谓“事实不易查明”,是相对于简易程序而言的。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉司法解释》)第二百五十六条,“简单民事案件中的事实清楚,是指当事人对争议的事实陈述基本一致,并能提供相应的证据,无须人民法院调查收集证据即可查明事实。”而“不易查明”,意味着查明事实需要经过评估、鉴定、审计、调查取证等耗时较长的程序。
较之于“事实清楚”的案件,这类案件查明事实需要更长时间、更多环节,但一旦查明,法官一人即可认定事实与法律关系,并作出裁判。这里的“不易查明”,不能片面理解为“疑难复杂”,否则就属于《实施办法》第十七条第(四)项规定的“应当依法组成合议庭,适用普通程序审理”的情形。
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《实施办法》第十七条:“基层人民法院审理的案件,具备下列情形之一的,应当依法组成合议庭,适用普通程序审理:(一)涉及国家利益、公共利益的;(二)涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的;(三)产生较大社会影响,人民群众广泛关注的;(四)新类型或者疑难复杂的;(五)与本院或者上级人民法院已经生效的类案判决可能发生冲突的;(六)发回重审的;(七)适用审判监督程序的;(八)第三人起诉请求改变或者撤销生效判决、裁定、调解书的;(九)其他不宜采用独任制的案件。”
《实施办法》起草过程中,有试点法院提出,“事实不易查明”表述过于抽象,标准难以掌握,建议进一步明确。经研究,我们认为,基层法院审理的案件类型众多,事实查明途径各有特点,难以按列举方式穷尽概括,只能由法官根据案件情况综合裁量,故暂只做原则性规定。
为便于理解“事实不易查明”的含义,试举几类基层法院常见纠纷类型说明。
一是离婚、继承纠纷。法官可能依当事人申请调查银行账户、有价证券账户、房产状况等,有时还需评估房产、有价证券价值。所涉财产线索、调查部门、审批流程越多,耗时越长,但如果财产性质、婚姻或继承人之间关系并不复杂,查明事实后依法分割难度不大,可以适用独任制审理。
二是医疗纠纷。为查明医疗机构对患者诊疗是否存在过错、与患者损害结果是否具有因果关系等重要事实,有时要进行医疗损害鉴定。法官需在核对病历、确认检材(病历及影像学片、病理资料等)、选定鉴定机构、及时送检等程序性事项上花费较多时间。这类案件若当事人无较大争议,也可以适用独任制审理。
三是建设工程合同纠纷。当事人争议往往集中于工程质量、工程造价等事项。这些专业事项的查明,高度依赖建设工程质量鉴定或工程造价鉴定。因建设工程合同履行过程可能涉及招投标文件、合同、图纸、洽商文件、各项审批手续等,鉴定检材亦较为复杂,法官需要大量时间收集、确认双方检材。这类案件若法律适用明确,也无需组成合议庭审理。
此外,金融借款合同纠纷、人身损害纠纷、财产损害纠纷中,也都可能存在上述情形。试点法院可以结合本院实际,根据司法实践,逐步探索总结普通程序案件适用独任制审理的标准,形成工作指引,便于遵照执行。

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