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探析环境民事公益诉讼中原告权利的限制

时间:2020-10-02 03:52:50    点击: 58次    来源:法律在线    作者:张曼雨 - 小 + 大

一、提出问题

  我国《民事诉讼法》规定了环境民事公益诉讼,但没有对提起环境民事公益诉讼的原告资格进行具体的规定,从而导致在实践中,环境民事公益诉讼活动受到了限制。部分地区设立了环保法庭,这对于通过环境公益诉讼途径来保护环境公共利益无疑是一件好事,但遗憾的是全国环境公益诉讼案件的数量仍少之甚少,这和原告资格的未确定有直接关系。《环境保护法》规定了提起环境公益诉讼的原告主体资格,授权环保组织提起环境公益诉讼。据此,我们可以重新给环境民事公益诉讼下定义了,指法律授权的环保组织依法对造成或可能造成环境公共利益损害的自然人、法人或其他组织提起民事诉讼,法院依法裁判的活动。环境民事诉讼法的目的在于通过追究侵权人造成或者可能造成环境公共利益损害的侵权责任,最终达到保护环境公共利益的目的。虽然《环境保护法》授权环保组织提起公益诉讼,但是环境民事公益诉讼和私益诉讼极为不同。在环境民事公益诉讼中,原告的实体性意义上的权利和程序性意义上的权利是分开的,只具有程序性意义上的权利,不具有实体性意义上的权利。简言之,环保组织在环境民事公益诉讼中不具有诉之利益。由于法律的授权赋予了环保组织原告主体资格,从而使环保组织成为环境民事公益诉讼的正当当事人,具有处分实体性权利的权利。至此,我们将产生疑虑,法律的授权使环保组织合法的“独揽”环境诉讼的原告资格,排除公民、法人或者其他组织作为原告的可能性,那么环保组织能否像环境私益诉讼中的受害者那样尽职尽责的维护环境权益吗?

  对于环保组织是否能够像环境私益诉讼中的受害者那样尽职尽责的维护环境权益,关键在于环保组织如何行使处分权。对于环保组织的处分权如何行使,我们至少可以发问:第一,环保组织是否依法追究环境公益侵权人的责任?第二,环保组织追究环境公益侵权人多大的责任?由于我国没有对环境民事公益诉讼进行专门立法,为此继续适用《民事诉讼法》就理所应当了。《民事诉讼法》规定诉讼当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。民事权利的处分主要表现为对诉讼请求的处分,如当事人确定、变更、放弃、承认诉讼请求等;对诉讼权利的处分主要表现为当事人是否行使诉权,如起诉权、上诉权、反诉权、申请再审权、申请执行权、撤回起诉权等。回归到环境民事公益诉讼中则表现为:环保组织是否依法追究环境公益侵权人的责任,与之对应的就是环保组织是否依法处分诉权,即是否起诉、上诉、申请再审、申请执行、申请撤诉;环保组织追究环境公益侵权人多大的责任,与之对应的就是环保组织是否依法处分诉讼请求,即确定、变更、放弃诉讼请求。
  
  二、环境民事公益诉讼原告处分权限制的原因分析

  (一)环境民事公益诉讼目的公益性

  环境民事公益诉讼是环境公益诉讼的一种诉讼类型,它与环境私益诉讼不同:前者的受害人是不特定的群体,而后者的受害人是特定的个体;前者的侵犯客体是不特定群体的环境公共利益,而后者的侵犯客体是特定个体的环境私益。由于两种诉讼类型的受害人和侵犯客体存在极大差异,从而导致两种诉讼的目的存在天壤之别:环境私益诉讼的目的在于环境私人利益的救济,具有私益性;而环境民事公益诉讼的目的在于环境公共利益得到救济,具有公益性。在环境民事公益诉讼中,环保组织扮演的角色应当是环境公共利益的维护者,其行使诉讼权利、履行诉讼义务的行为充分体现为处分权的行使,而处分权的行使同时会间接的处分环境公共利益,如果环保组织的诉讼行为不恰当,在某种程度上则有可能成为侵害环境公共利益的“帮凶”,如:环保组织不对环境公共利益侵害人提起诉讼,或者虽然提起诉讼,但诉讼请求的范围低于侵害人侵权行为所造成的损害大小。为防止此种可能性的发生,有必要对环境民事公益诉讼原告的处分权进行一定的限制。

  (二)不告不理原则

  “不告不理”是一项审判原则,其主要含义是,对于未经起诉的案件,法院不能受理和审判。[1]“不告不理”原则在民事诉讼中包含两层含义,即程序上的“不告不理”和实体上的“不告不理”。[2]程序上的不告不理表现为:没有原告的起诉、诉讼当事人的上诉和申请再审、检察院的抗诉,法院不得主动受理和审判案件。

  实体上的不告不理表现为:原告的诉讼请求、被告的反诉请求以及当事人的上诉请求决定民事案件审理的范围,法院在审判案件时,既不能超越,也不能遗漏。不告不理原则对环境民事公益诉讼的“威胁”在于:第一,如果环保组织存在消极行使诉权,不起诉环境公共利益的侵权人,再加上环保组织“独揽”环境公益诉讼原告资格,那么试图通过诉讼追究侵权人责任的司法途径将被人为堵塞。第二,虽然环保组织对侵权人提起诉讼,但请求法院要求其承担的责任范围明显低于其造成的实际损害,那么有可能产生侵权人从中获益,违背环境侵权外部性内部化理论。有鉴于此,为防止环保组织消极处分诉权和诉讼请求,应当对其处分权进行一定的限制。

  (三)一事不再理原则

  《民事诉讼法》中的“一事不再理”原则源于罗马法中的“一案不二讼”(bisdeeademrenesitactio)制度,指法院对同一民事法律关系,不得重复审理。[3]从含义我们可知,“一事不再理”原则中的“一事”是指同一法律关系,即同一诉讼标的。

  从当事人的角度观之,该原则要求当事人:一是不得就已经向法院起诉的案件,再重新起诉;二是在法院判决之后,不得就同一民事法律关系(诉讼标的),以同一事实和理由向法院(包括作出判决的法院和其他法院)再行起诉。

  一事不再审原则对环境民事公益诉讼的“威胁”在于:如果出现环保组织消极行使诉权或者提起的诉讼请求明显低于被告侵权行为造成的实际损害,且法院已经作出了生效裁判时,那么对被告而言,将承担与其侵权行为造成损害不一致的责任,逃过法律的制裁,不利于保护环境公共利益。为此,基于民事诉讼一事不再理原则,应当对环境公益诉讼原告的处分权进行一定的限制。

  (四)诉讼时效制度

  一般地,诉讼时效是指权利人请求人民法院以强制程序保护其合法权益而提起诉讼的法定有效期限。该制度的重大功能有三:稳定法律秩序、作为证据之代用、促使权利人行使权利。[4]237-238学术界对诉讼时效效力的理解存有较大差异。采实体权消灭主义的学者认为,消灭时效谓一定期间权利之不行使,而使其请求权归于消灭之制度。[5]627采抗辩权发生主义的学者认为,诉讼时效指请求权持续不行使经过法定期间的情形,其法律效果通常为产生请求义务人拒绝给付的权利。[6]612采诉权消灭主义的学者认为,诉讼时效是指权利人在法定期间内不行使权利即丧失请求法院依诉讼程序强制义务人履行义务的权利。[7]320我国最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定,当事人未提出诉讼时效抗辩,人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。从该规定可知诉讼时效发生效力的要件是:对方当事人提出诉讼时效抗辩。一旦被告提出的诉讼时效抗辩事由成立,法院将立即终止审判,判决驳回原告诉讼请求。鉴于诉讼时效发生效力的要件,以及要件产生的后果,我们可以认为诉讼时效制度对环境民事公益诉讼的“威胁”在于:如果环保组织未在法定诉讼时效期间内提起诉讼,且被告以诉讼时效届满为抗辩事由时,我们通过诉讼来追究环境公共利益侵权人责任的大门将关闭。因此,我们应当对环保组织的处分权进行一定限制。

  三、环境民事公益诉讼原告处分权限制的表现

  我们应当指出的是,此处所指的原告处分权的限制不等于禁止原告行使处分权,或者减少原告的处分权范围,而是指如何促使原告正确行使处分权。环境民事公益诉讼中原告正确行使处分权就是对原告处分权进行限制的目标。环境民事公益诉讼的目的在于维护环境公共利益,而实现维护环境公共利益的目的需要解决两个问题:一是环保组织是否正确处分诉权;二是环保组织是否正确处分诉讼请求。这两个问题具有先后关系,没有环保组织行使诉权就没有原告诉讼请求的处分之说。据此,我们可以下这样的结论,环境民事公益诉讼原告处分权的限制主要表现为两个方面:一是处分诉权的限制,二是处分诉讼请求的限制。

  (一)处分诉权的限制

  诉权,是指基于一定民事纠纷的事实,对该纠纷具有利益的特定主体提起和参加民事诉讼程序,并要求法院对争议的民事案件作出裁判的权利,以维护自身的合法权益。
[8]246这是以民事私益诉讼的视角来进行定义的。由于环境民事公益诉讼具有特殊性,提起诉讼的主体不具有实体性意义上的权利,其与环境侵权人之间本身没有环境纠纷存在。因此,从环境民事公益诉讼视角看,诉权是指基于环境公共利益受到损害的事实,法律授权的环保组织提起和参加民事诉讼程序,要求法院依法裁判的权利。由于环保组织是否正确处分诉权,解决的是环保组织是否依法追究环境公益侵权人责任的问题,因此此处诉权的内容范围包括:环保组织的起诉权、上诉权、申请再审权、申请执行权、撤诉权。

  1.处分起诉权的限制。环境民事公益诉讼中的起诉,是指基于保护环境公共利益,追究侵犯环境公共利益侵权人的责任,环保组织以自己的名义向法院提出诉讼请求,要求法院开始审判程序并作出裁判的诉讼行为。对环境民事公益诉讼原告起诉权的限制,主要解决的是原告是否起诉的问题。我国《民事诉讼法》第119条规定了起诉的条件,包括:原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实、理由;属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。这四个条件同时也是法院受理案件的条件,当满足四个条件时,人民法院应当受理。在环境民事公益诉讼中,环保组织作为原告提起诉讼的资格是基于《环境保护法》的授权,无需与本案有直接利害关系。于此,环境民事公益诉讼的起诉条件应当只有后三个,具体分解为:第一,环境公共利益侵权人已经明确;第二,存在侵权行为造成或可能造成环境公共利益损害的事实;第三,侵权人承担责任需要有法律理由予以支撑;第四,诉讼文书载明诉讼请求的范围;第五,选择的管辖法院和受诉法院正确。因此,在侵害环境公共利益的案件中,如果案件发展情况能够达到上述三个起诉条件时,环保组织应当提起诉讼。

  2.处分上诉权的限制。上诉,是指当事人对人民法院尚未发生法律效力的第一审判决、裁定,在法定期间内声明不服,依法请求上一级法院对案件重新进行审理并撤销原判决、裁定的诉讼行为。[8]85对环境民事公益诉讼原告上诉权的限制,主要解决的是原告上诉是否必要的问题。一般地,作为原告一方当事人提起上诉的原因在于一审裁判全部或部分没有支持其提起的诉讼请求。

  但是,对于一审裁判会出现全部或部分没有支持原告诉讼请求的因素是纷繁复杂的,为此我们需要作两种假设:第一种为出现法官不公正,贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判的情况,这一般为非常态;第二种为原告提出的能够支持其诉讼请求的证据不充分,为常态。在普通民事诉讼中,出现常态和非常态的任一情形时,当事人可能提起上诉,也可能不提起上诉,原因在于私益诉讼当事人可以完全意思自治。但是,鉴于环境民事公益诉讼目的的公益性,对待这两种情形时,应当与普通民事诉讼有所区别。若出现第一种非常态的情况时,原告应当提起上诉,这不仅是为了维护环境共用利益,还是维护司法公平公正的体现。若出现第二种情况时,应当视有无新证据来支持诉讼请求而定,如果存在新证据,那么应当提起上诉,反之则不应当提起上诉,以减少不必要的成本。

  3.处分申请再审权的限制。当事人申请再审,是指当事人对人民法院已经发生法律效力的判决书、裁定书认为有错误,或者对已发生法律效力的调解书提出证据证明其违反自愿原则或调解协议内容违反法律,向上一级人民法院提出申请,请求对案件进行再审的诉讼行为。[8]296对环境民事公益诉讼原告申请再审权的限制,主要解决的是原告申请再审是否必须的问题。一般地,在普通民事诉讼中,由于当事人对诉讼权利具有完整的处分权,对法院的生效裁判文书或调解书,当事人在法定期限内可以自主选择是否申请再审,哪怕该生效文书确实存在错误,当事人也可以不提出再审申请。我国《民事诉讼法》第200条对当事人申请再审,法院应当再审的13种情形。

  而我国环境民事公益诉讼沿用民事诉讼法律,有鉴于《民事诉讼法》对申请再审符合条件的情形作了具体规定,且环保组织对环境公共利益无实质意义上的处分权,出于保护环境公共利益的考虑,因此环保组织在出现上述情形时,应当提起再审申请。

  4.处分申请执行权的限制。所谓执行是指人们法院的执行组织依照法定程序,对生效法律文书中确定的给付内容,运用国家强制力予以实现的行为。[8]328对于原告而言,一个案件只有最终被执行才算是真正达到诉讼目的。一般地,法院的生效法律文书规定了责任人执行裁判的具体期限。如果责任人在裁判文书规定的时间内已经执行,那么我们可以说达到了原告的诉讼目的,同时也不会产生法院执行的情况,反之亦然。因此,发生申请执行生效法律文书的条件为在执行期内责任人不主动执行生效法律文书。在我国民事诉讼程序中,引起执行程序发生的方式有两种:一是审判员移送执行;二是当事人申请执行。这两种方式的对象存有差异,审判员移送执行的法律文书包括:发生法律效力的具有给付赡养费、扶养费、抚育费内容的法律文书、民事制裁决定书,以及刑事附带民事判决、裁定、调解书。

  而当事人申请执行的法律文书为前述以外的其他裁判文书和调解书。在环境民事公益诉讼中,执行生效裁判文书或调解书是实现诉讼目的,维护环境公共利益的最后一个环节。因此,当环境公共利益侵权人在法院生效裁判文书或调解书规定的执行期限届至仍不履行,此时环保组织应当提起执行申请。

  5.处分撤诉权的限制。处分撤诉权是指在判决宣告前,原告积极的行使撤诉权利,向法院提起撤回起诉、上诉的申请,请求法院终结审判活动的单方诉讼行为。我国《民事诉讼法》对原告处分撤诉权已进行了一定的限制。根据《民事诉讼法》第145条的规定,宣判前,原告申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。之所以对原告的撤诉权进行限制,原因有二:第一,在一审程序中,撤诉等于没有起诉。基于此,原告可以在诉讼进行过程中,申请撤诉,在法院准许撤诉后,原告在法定诉讼时效内又可以再诉,对于原告反复的次数,法律没有作限制。这就存在法律漏洞,即原告发起恶意诉讼和出现高诉讼率。第二,防止撤诉损害公共利益。基于上述原因我们可得,法院限制原告处分权之根本目的是为了促进原告撤诉正当化。正当化撤诉中原告的撤诉权的限制应当区分公益和私益两个领域。在公益领域内,原告的撤诉权完全受到限制,不得自由行使,改由法院依职权审查以裁定是否允许撤诉。[9]111在环境民事公益诉讼中,如果原告申请撤诉,经法院审查后认为不具有损害国家公共利益的,可以裁定准予撤诉,反之裁定不予准许。

  (二)处分诉讼请求的限制

  环保组织是否正确处分诉讼请求,解决的是环保组织追究环境公益侵权人多大责任的问题。原告处分诉讼请求的行为包括原告确定诉讼请求、变更诉讼请求、放弃诉讼请求、以及与关乎诉讼请求的当事人和解与调解。这些诉讼行为都涉及到环境公益侵权人最终承担多大责任。因此,对原告处分诉讼请求的限制应从限制这几个诉讼行为入手。

  1.对确定诉讼请求的限制。一般地,原告在提起诉讼时,应当在诉状中写明具体的诉讼请求。诉讼请求的内容为原告请求法院支持的对象,它具有指引法院审判的功能。在环境侵权案中,原告的主要诉讼请求是依责任人承担民事侵权责任的方式来确定的,具体包括:停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。这些责任的方式,可以单独适用,也可以合并适用。停止侵害、排除妨碍、消除危险和恢复原状四种责任承担方式的共性在于:都要求侵权人作出某种有益于环境的行为。而赔偿损失的特点在于:要求侵权人对造成的环境损害进行经济补偿。在环境民事公益诉讼中,到底是应以要求责任人承担某种行为为主,还是给付金钱为主,抑或两者兼备,成为了我们限制原告确定诉讼请求考虑的问题。由于环境公益诉讼的最终目的是为了保护受损的环境公共利益,而环境公共利益是一种抽象的生态环境的稳定状态。从上述责任承担方式上,侵权人作出某种有益于环境的行为对保持生态环境稳定更具及时性的意义,法院可以在审判中发出环境禁止令予以实现及时保护环境的目的。而对于承担赔偿损失只是一种事后的损害与补偿之间的等价交换,其及时性程度远不及前者,且赔偿损失不是环境禁止令的内容。另外,在环境公益诉讼立法还未成熟的阶段,弱化对赔偿损失责任承担方式的地位,有利于防止环保组织因追求经济利益而产生腐化。因此,在环境民事公益诉讼中,应当以停止侵害、排除妨碍、消除危险和恢复原状为主要诉讼请求,赔偿损失仅具有辅助性。

  2.对变更诉讼请求的限制。我国民事诉讼法律仅对当事人变更诉讼请求的时间作了一定的限制,没有对变更诉讼请求的内容予以限制,但是法律规定的提出变更诉讼请求的时间存在矛盾。之所以,我国不限制原告变更诉讼请求的内容,在于民事诉讼继承了私法自治理念,原告享有绝对的处分权。变更诉讼请求的实质是改变当事人已提出的具体的实体主张,由于这一实体主张具有主观意愿性,强调的是原告一方的行为,因而变更诉讼请求不过是改变当事人所希望的实体效果和诉讼目的[10]2。因此,在环境民事公益诉讼中,对原告变更诉讼请求进行限制的标准应当为:变更诉讼请求能否达到环境民事公益诉讼应当达到的实体效果和诉讼目的。实体效果主要指要求环境公益侵害人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状和赔偿损失责任。简言之,侵权人承担多大范围的责任。诉讼目的即为保护环境公益。诉讼目的是基于实体效果而言的,一般地,达到了实体效果就等于达到诉讼目的。由于在不同诉讼进程中,原告对案件事实、证据的认识存有差异,从而导致原告变更诉讼请求以追求最佳的实体效果。因此,在环境民事公益诉讼中,环保组织只有在为了追求最佳的实体效果时才能适当变更诉讼请求,否则不得任意变更。

  3.对放弃诉讼请求的限制。放弃诉讼请求是指在民事诉讼中,当事人放弃法律所赋予的、可以向法院起诉讼请求保护的权利,从而导致其诉权消灭的一种诉讼行为。[14]50从该定义我们可知,原告放弃诉讼请求的最严厉后果为诉权的消灭,而诉权的消灭则意味着原告不得再诉。这是“一事不再理”诉讼原则的体现。一般地,一个案件可以提起多个诉讼请求,但是一个案件的诉讼标的仅有一个,而诉讼请求依附于诉讼标的存在,当一个案件审结后,其审结的对象是诉讼标的。由于诉讼请求所依附的诉讼标的已不存在,此时再以同一诉讼标的提起诉讼,法院将不予受理。因此,在环境民事公益诉讼中,若出现原告放弃某项诉讼请求不当,那么在案件审结后,再以提起诉讼的方式来追究侵权人该方面的责任将成为不可能。同时,因不当放弃诉讼请求的另一个弊端在于让侵权人承担的责任与其侵权行为造成的后果不一致,或者说侵权人从中获益了。基于环境民事公益诉讼目的的公益性,以及最大限度的维护环境公益,限制原告不当放弃诉讼请求的办法为:原告不得在诉讼中放弃诉讼请求。如果经审理,法院认定的事实和证据确不足以支持原告的诉讼请求,我们可以将原告诉讼请求的放弃行为由法院的驳回诉讼请求来代替。

  4.对调解、和解的限制。虽然调解与和解是当事人诉讼权利的范畴,但因为不论是在审判人员主持下的调解,还是当事人在诉讼过程中自行协商的和解,都存在一个共性,即:影响诉讼请求的实现。一般地,在民事诉讼调解与和解过程中,原被告之间会在一定程度上作一定的让步,具体表现为原告放弃某些诉讼请求,或者被告承认某些诉讼请求。在这一过程中,不论是原告放弃诉讼请求还是被告承认诉讼请求,支撑其放弃和承认行为的事实和证据认定程度都不如审判过程那么严格,只要当事人之间的调解与和解是充分自愿的,其达成的调解协议与和解协议均发生效力。

  在民事私益诉讼中这种观点没有任何瑕疵,但是环境民事公益诉讼中能否适用调解与和解呢?我认为是可以的,原因有:环保组织既然已经获得法律授权,其作为诉讼的正当当事人,应当拥有一定限度的处分权;当事人的调解与和解不必然引起对环境公共利益的损害;利于提高诉讼效率和实际效果。但是我认为允许当事人调解与和解的情形仅为两种:第一种:被告完全认可原告的诉讼请求,并主动表示接受的。第二种:在诉讼目的达到的前提下,被告主动提出将责任承担方式进行转换。在第一种情形下,一般为案件事实清楚、证据确实充分,对裁判已有明确的预期,如果继续进行诉讼,只会增加双方的诉讼负担和成本,由被告主动提出进行调解与和解的,可以进行调解与和解。

  在第二种情形下,实质是被告已经承认了诉讼请求的内容,只是诉讼请求中具体的责任承担方式给被告造成了较大的成本,此时被告主动提出转换责任承担方式,如被告因滥发林木破坏了区域生态环境,在刑事附带民事诉讼中,诉讼请求的具体责任承担方式为赔偿损失,但是对于经济比较困难的被告而言,判决其种植树苗、管护树苗等具有恢复生态原状性质的责任承担方式可能更加有效。据此,在环境民事公益诉讼中,应当允许当事人进行调解与和解,但前提条件是被告承认诉讼请求,并主动提出调解与和解,且原告不得主动提起。

  四、结语

  基于对环保组织是否依法追究环境公益侵权人的责任,以及追究环境公益侵权人多大责任两个问题的质疑,我们能够得出在环境公益诉讼中应当对原告的处分权进行一定的限制。但是遗憾的是我国民事法律明确规定限制原告处分权的地方较少,仅在原告撤诉时以法院的审查权来对其进行一定的限制。由于我国环境公益诉讼的一系列制度还不完善,对原告处分权作限制的动力来源还缺乏法律依据,为此在该领域的研究还任重道远。

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